Denna rättsutredning om EU:s regler har gjorts av advokat Thorulf Arwidson på uppdrag av förbundet. Av utredningen framgår i kort sammanfattning:

Regeringen kan utfärda ett förbud mot blyad ammunition. Detta dock under följande förutsättningar.

1. Det skall finnas vetenskaplig saklig grund för beslutet. Det är regeringen som har bevisbördan att visa att så är fallet.
2. Förbudet skall vara förenligt med EU:s regler om proportionalitet, dvs nackdelarna med förbudet skall uppvägas av fördelarna.
3. Det är egentligen ingen förutsättning men enligt praxis är EU mer positivt till att godkänna ett beslut om det finns möjligheter till dispens.

Slutsatser

Förbundet hävdar med stöd av Sven Larssons rapport att det inte finns vetenskapliga sakliga skäl för ett förbud mot blyad ammunition. Den danska regeringen har inte infört motsvarande förbud av det skälet.

Förbundet hävdar också att det aviserade förbudet inte är förenligt med EU:s regler om proportionalitet.

Enligt förbundets mening bör regeringen initiera forskning om bly i natur, i kulfång och om saneringsmetoder. Resultatet av den forskningen bör avvaktas innan regeringen fattar beslut om ett blyförbud.

En skrivelse med ovanstående synpunkter diskuteras just nu med övriga skytteorganisationer och med Svenska Jägareförbundet. Ju fler som skriver under desto bättre.

Avsikten är att skrivelsen skall lämnas in till miljödepartementet redan på fredag eller tidigt nästa vecka.

Så snart skrivelsen är klar kommer den att redovisas på denna sida.

Lars-Eric Plantin
Generalsekreterare

2001-04-26
Advokat Thorulf Arwidson

Regeringskansliet har enligt uppgift i mars 2001 utarbetat ett förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. Förordningsförslaget innebär bl.a. ändring av 1 § förordningen ("5. ammunition som innehåller bly"). Därjämte införes fyra paragrafer (14 a - 14 d §§) under rubriken "Ammunition som innehåller bly".

Förslagets 14 a § innehåller vissa definitioner och 14 b § anger att ammunition som innehåller blyhagel inte får användas efter viss tidpunkt. 14 c § stadgar att annan ammunition som innehåller bly inte får användas efter den 31 december 2002 annat än på skjutbana/skjutfält där ammunitionen (projektilerna) vid skjutning samlas upp i "miljökulfång" (se definition i 14 a §) "eller på annat sätt tas om hand på ett från hälso- och miljösynpunkt godtagbart sätt". (Detta förbud gäller dock inte försvarsmakten såvitt det är fråga om ammunition med mindre kaliber än 9 mm). I 14 d § ges naturvårdsverket möjlighet att i egna föreskrifter meddela undantag (dispens) såvitt gäller användandet av ammunition med bly för jaktändamål "om det med hänsyn till syftet med eller säkerheten vid användningen inte finns något godtagbart blyfritt ammunitionsalternativ". Märk således att den föreslagna möjligheten till dispensgivning av naturvårdsverket inte omfattar skytte (målskytte).

Fråga har uppkommit om det av regeringen utarbetade förslaget till förordning kan tänkas stå i strid med eventuellt förekommande regler eller rättsprinciper inom EG-rätten. Enligt underhandsuppgifter har regeringskansliet för avsikt att inom kort tillställa EU-kommissionen förslaget till ändring av förordningen för godkännande (enligt gällande regler inom EU om informationsförfarande, informationsproce-durdirektivet 98/23/EC med ändringar).

Enligt uppgift finns det möjlighet att anordna målskytte mot mål med s.k. miljö-kulfång, varvid skytte med blyammunition skulle kunna bedrivas även efter angivet datum. Dock föreligger även uppgift att kostnaderna för sådana miljökulfång är så stora att många skytteföreningar inte kommer att ha råd med sådana anordningar. Om det finns möjligheter att anordna skytte så att ammunition innehållande bly på "annat sätt tas om hand på ett från hälso- och miljösypunkt godtagbart sätt" (14 c § 1 st. 2) uppges inte vara närmare utrett.

Enligt uppgift bedrivs ett förhållandevis omfattande skytte i form av s.k. fältskytte på tillfälligt arrangerade banor i terrängen. Därvid sätts tillfälliga skjutstationer upp och det finns då, enligt skytteorganisationerna, inte praktiska och ekonomiska möjligheter att ställa upp och nyttja miljökulfång. Sådant skytte kan därför inte efter föreslagen tidpunkt bedrivas i någon större omfattning annat än om ammunition innehållande bly får användas utan miljökulfång.

Vissa ammunitionsslag (kalibrar) finns att tillgå i form av blyfri ammunition, dock är denna ammunition i dag dyrare än ammunition som innehåller bly. Andra ammunitionsslag tillverkas inte alls som blyfri ammunition. Av stor betydelse i detta sammanhang är det förhållandet att ammunition av den vanligt förekommande kalibern .22 inte alls finns att tillgå i form av blyfri ammunition . Denna kaliber används i stor omfattning vid fältskytte. I detta sammanhang kan nämnas att blyfri ammunition i många fall uppges ha sämre skjutegenskaper och även utsätter vapnen för större slitage än traditionell blyammunition.

Under förutsättning att inte någon tillverkare tar upp produktion (till rimliga priser) av blyfri ammunition av kaliber .22 är skytterörelsens bedömning att all verksamhet i form av fältskytte med denna kaliber kommer att upphöra i Sverige om de föreslagna reglerna införes.

De negativa konsekvenser som uppkommer vid skytte med blyfri ammunition vid internationella tävlingar berörs inte närmare här.

Enligt uppgift föreligger inte något EG-direktiv som berör frågan om ammunitionsanvändning eller frågan om tillåtlighet att införa nationella regler i syfte att begränsa eller förhindra användandet av viss ammunition vid jakt och skytte. Vidare föreligger uppgift att det inte förekommer sådana regler i någon annan stat inom EU (förutom vad gäller hagelammunition). Man kan därför konstatera att regler i harmoniserande syfte på detta område inte förekommer inom EU. Man kan till en början utgå från de grundläggande artiklarna 28 - 30 i Amsterdams-fördraget, vilka skall säkerställa det fria flödet av varor mellan medlemsstaterna (OJEC 1997 C 340/173). Märk att motsvarande artiklar hade andra nummer i Romfördraget. Enligt Artikel 28 EC i fördraget förbjuds nationella regeringar att införa kvantitativa importrestriktioner "and all measures having equivalent effect on import of goods from other Member States". Artikel 30 anger en rad (enumeration) undantag från förbudet mot restriktioner (handelshindrande åtgärder), däribland undantag till skydd för människans liv och hälsa samt till skydd för djur och växter ("necessary to proctect the health and life of humans, animals or plants, provided that they do not constitute a means of arbitrary discrimination or a disguised restriction of trade"). Med svensk terminologi kan man tala om hälsoskydd och miljöskydd. Eftersom Artikel 30 är avsedd att vara uttömmande har EG-domstolen ansett det föreligga behov av att utforma ett antal kompletterande rättsgrundsatser (eller doktriner), vilka även dessa tillåter uppställandet av vissa hinder för import och export av varor inom EU-området. Två av dessa rättsgrundsatser brukar sammanfattningsvis benämnas "Rule of reason" och "Cassis de Dijon-doktrinen" (Rewe-Zentrab v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (120/78) /1979/ E.C.R. 649). Även dessa doktriner möjliggör således uppställandet av nationella handelshinder under förutsättning att dessa i tillräcklig grad kan motiveras av behovet av hälsoskydd eller miljöskydd.

Egentligen kan man även gå tillbaka till de grundläggande principer som finns angivna redan i GATT-avtalet från år 1947. Eftersom EU är medlem i GATT-avtalet gäller detta avtal fullt ut inom EU. GATT-avtalet Artikel XI innehåller förbud mot kvantitativa importrestriktioner. Frågan om förbud för hantering etc. av vara med viss sammansättning (ammunition som innehåller bly) är dock en fråga som i första hand besvaras av innehållet i de rättsgrundsatser som EG-domstolen utarbetat i den dömande verksamheten. Dessa rättsgrundsatser får förutsättas stå i överensstämmelse med den allmänt hållna principen i GATT-avtalet. Man kan vidare konstatera att de konkurrensrättsliga regler som finns i EG-rätten inte har någon betydelse då det gäller att bedöma tillåtligheten av handelshindrande regler av det slag som är aktuella här.

Ovan har vi konstaterat att det finns ett utrymme i såväl Artikel 30 som i doktrinen, måhända betydande sådant, för den enskilda medlemsstaten att införa och upprätthålla regler vilka begränsar, eller förhindrar, export och import av varor. Detta under förutsättning att sådana hinder i tillräcklig grad kan motiveras av hänsyn till skydd för människans liv och hälsa samt till skydd för djur och växter. Det är således hälsoskyddshänsyn och miljöskyddshänsyn som kan motivera upprätthållandet av handelshinder. Det handelshinder som här är aktuellt kan sägas vara av tekniskt art eftersom det rör sig om bestämmelse att viss metall inte får användas i den produkt (ammunition) som hanteras etc. EG-domstolen har däremot klart uttalat att det inte kommer att vara möjligt för medlemsstaterna att tillämpa regeln i Artikel 30 sedan harmoniseringsregler inom berört område har införts inom EU. Det föreligger dock ännu inte några sådana harmoniseringsregler och det finns ej heller förslag att sådana skall införas.

Enligt huvudregeln i Artikel 28 EC får således inte kvantitativa begränsningsregler för mellanstatlig handel uppsättas. Denna regel har dessutom i domstolens tillämpning kommit att kompletteras med den princip som brukar kallas "The Dassonville Formula". Denna innebär att även andra åtgärder, som har liknande effekt som en kvantitativ begränsningsregel, är förbjudna. Med andra åtgärder avses "a national measure which is capable of hindering, directly or indirectly, actually or potentially, intra-Community trade" (Case 8/74 Procureur du Roi v. Benoit and Gustave Dasson-ville [1974] ECR 837). Den angivna utvidgningen av förbudsregeln anses vara om-fattande, vilket leder till antagandet att en rad nationella regler kan komma att vara otillåtna enligt The Dassonville Formula (Jan H Jans, European Environmental Law, 1 ed. 1995, s. 206 och Peter Pagh, EU Miljöret, Köpenhamn 1996, s. 161-162). Det finns även ett antal avgöranden av EG-domstolen i vilka frågan har besvarats om nationella miljöskyddsregler kan anses vara åtgärder som har motsvarande effekt ("measures having equivalent effect").

Ett mål som avgjordes sommaren 2000 av EG-domstolen (C-473/98 Kemikalie-inspektionen v. Alpha Toolex AB, avgörande den 11 juli 2000) rörde en svensk regel om allmänt förbud mot industriell användning av trikloretylen (se nedan) och har intresse i detta sammanhang. Eftersom förbud mot trikloretylen kunde förväntas leda till kraftigt minskad import av produkten till Sverige ansåg domstolen att den nationella regeln var sådan att den i och för sig föll under förbudet i Artikel 28. Detta innebar dock inte enligt domstolen är den nationella förbudsregeln var otillåten. Artikel 30 EG möjliggör, som tidigare påvisats, vissa handelsrestriktioner om dessa restiktioner är "necessary to protect the health and life of humans, animals or plants, provided that they do not constitute a means of arbitrary discrimination or a disguised restriction of trade within the European Union". Man kan även säga att det är med-lemsstaten själv som skall förebringa sådan utredning att det av utredningen klart framgår att det finns tillräckligt tunga skäl av icke-ekonomiskt art som motiverar handelshindret i fråga. Frågan om "utredningsansvaret" måste bedömas med hänsyn till den försiktighetsregel som finns i Artikel 174 paragraf 3 EC. Det anses, med hänsyn till denna försiktighetsregel, att det inte erfordras fullt vetenskapligt bevis för att produkten eller ämnet är skadligt. Medlemsstat anses nämligen med stöd av försiktighetsregeln ha möjlighet att upprätthålla restriktionsregler under förutsättning att det föreligger en tillräckligt stark misstanke att produkten eller ämnet är skadligt för människans hälsa eller skadligt för miljön. Denna misstanke måste dock i sig vara vetenskapligt grundad, varom mera nedan.

Man kan vidare konstatera att Dassonville-doktrinens vida tillämpning och den begränsade räckvidden av Artikel 30 har föranlett ett antal avgörande av EG-domstolen vars syfte har varit att klargöra gränsen mellan tillåtna nationella miljöregler med handelshindrande effekter och huvudregeln om förbud mot handelshinder. Dessa domstolsavgöranden är i realiteten de som möjliggör en bedömning av frågan om svensk nationell regel om visst förbud mot användning av ammunition som innehåller bly är tillåtlig enligt de EG-rättsliga reglerna.

Domstolen har i sina avgöranden anvisat flera principer för att möjliggöra vissa handelshinder som i och för sig inte är upptagna i enumerationen i Artikel 30.

Uttalandet av domstolen i fallet Dassonville klargör den regel som brukar kallas "Rule of reason". I domen i fallet Cassis de Dijon hänvisade domstolen till behovet av effektiv skattekontroll, skydd av människors hälsa, rättvisa vid kommersiella transaktioner och konsumentskyddet som sådana skyddsbehov som faller under regeln om "Rule of reason". Av domskälen anses framgå att de angivna skyddsbehoven inte är alla de som kan tänkas utgöra grund för tillämpning av den angivna regeln.

Domstolens avgörande i Danish Bottles var inte överraskande om man betänker tidigare avgöranden av domstolen. I och för sig har det noterats att domstolen mycket kortfattat angav skälen för att miljöskydd i vissa fall berättigar till importrestriktioner. Man kan säga att detta synsätt senare konfirmerades i fallet Walloon Waste.

Det är dock inte tillräckligt att ange att behovet av miljöskydd i vissa fall motiverar restriktioner av den fria handeln. I målet Waloon Waste kom frågan upp om en medlemsstat kan förhindra import av avfall med hänvisning till principerna om närhet och självförsörjning. Domstolen hänvisar dock endast till självförsörjningen när den besvarar frågan om restriktionen är att anse som diskriminerande. Domstolen hänvisar inte till regeln när den motiverar behovet av skyddsregel. Importrestriktionerna förklarades vara godtagbar därför att de syftade till förhindra miljöskador till följd av begränsad nationell mottagningskapacitet och en förväntad stor import av utländskt avfall.

Det är således klarlagt att domstolen anser att uppräkningen i Artikel 30 är uttömmande och att det inte är möjligt att i rättstillämpningen utöka den. Men som framgår av domskälen i Cassis de Dijon finns det dock enligt domstolen beaktansvärda skyddsintressen som inte återfinns i förteckningen. I rättstillämpningen har "The rule of reason" även den följden att det anses finnas ytterligare beaktansvärda skäl. Förutsättningarna för att beakta dessa skiljer sig dock från de som gäller för skyddsintressena som anges i Artikel 30. Med den rättstillämpning som kan sägas ha utvecklats av domstolen är det numera knappast av intresse att göra en åtskillnad mellan de regler som sätts upp för skydd av människors hälsa och de som avser att skydda naturen.

Det är att märka att enligt domstolens praxis godtages inte nationella restriktion av den fria handeln om det inte är så att det föreligger ett hot mot liv eller hälsa ("a threat to health or life"). Det anses naturligtvis även att Artikel 30 skall ske tillämpas restriktivt därför att artikeln möjliggör undantag från en mycket grundläggande regel i fördraget.

Domstolen har fastslagit att en nationell regel inte faller under Artikel 30 om den endast har tillkommit för att skydda miljön (yttre miljön). Detta framgår även i avgörandet Walloon Waste. I detta angavs att Artikel 30 inte äger tillämpning på nationella regler som förhindrar import av ofarligt avfall annat än om det föreligger en direkt fara för liv eller hälsa. Med hänsyn till avfallets egenskaper utgör detta ett hot mot miljön innan det kan komma att utgöra en hälsofara.

Man kan möjligen utläsa att domstolen gör en skillnad mellan de undantag som görs med hänsyn till miljöskyddet med hänvisning till "Rule of reason" och de som görs med hänvisning till hälsoskyddet i Artikel 30. Det är möjligt att åtgärder för att skydda miljön även kan skydda hälsan. Det är dock ofta så att många restriktioner som tillkommit på grund av behovet att skydda miljön inte kan sägas vara som regler till skydd för människans liv och hälsa, djur eller växter. Exempel på sådana restriktioner är miljöskatter, miljömärkning av varor, åtgärder för att minska avfallsmängden, krav på miljökonsekvensbeskrivningar och regler om ansvar för miljöskador. Det anses att åtgärder som syftar till att minska föroreningar av vatten, luft och mark eller till att minska utsläpp av bilavgaser, kan anses falla under Artikel 30. Men då har även artikelns regel fått en vid tillämpning. Det kan i varje fall anses vara svårt att ange gränsen vad som anses vara miljöskydd och hälsoskydd i Artikel 30.

Avgörandet i Cassis the Dijon-domen anses ha stor betydelse och den princip som tillämpades av domstolen har förklarats på följande sätt, vilket anger att doktrinen inte endast begränsas till de intressen som var föremål för hänsynstagande i avgörandet. Detta och även senare avgöranden klargör således att (paragraf 8 i domen) "in the absence of harmonisation, obstacles to the free movement of goods resulting from disparities between the national laws must be accepted in so far as such rules, where they are applicable to imported and domestic products without distinction, may be recognised as being necessary to satisfy mandatory requirements recognised by Community law. This statement by the Court of Justice expresses the so-called rule of reason exception. In the Cassis de Dijoncase, the Court referred to effective tax control, protection of public health, fairness of commercial transactions, and defence of consumers as such requirements. The reasoning in the case implies that the list of justifiable interests is not exhaustive" (se Malin Nilsson: The Legitimacy of Unilateral Trade Measures to Protect the Environment under the Law of the European Union and the World Trade Organisation, examensarbete, Lunds universitet ht 2000, s. 15).

Genomgång av de relevanta domarna från EG-domstolen leder närmast till bedömningen att handelshindrande nationell regel om förbud mot användning av visst ämne (exempelvis av ammuntion som innehåller bly) inte strider mot det övergripande förbudet mot handelshindrande regler i Amsterdam-fördraget och eller regler i GATT-avtalet. Detta gäller dock endast under förutsättning att det från svensk sida med fog kan göras gällande att det finns grund för ett antagande att hantering av ämnet, på just det sätt som förbudet avser att hindra, medför i sammanhanget beaktansvärd risk för människors hälsa och/eller miljön (djur och växtlighet).

Med begreppet beaktansvärd risk för skada åsyftas i detta sammanhang även den avvägning som EG-rättens välkända proportionalitetsprincip förutsätter (se nedan). Den innebär att det skall finnas en rimlig och motiverad proportion mellan effekten av den påkallade handelshindrande åtgärden och själva skyddsintresset (skyddsvärdet). Däremot synes det inte upprätthållas något krav på att den ekonomiska skada som handelshindret kan antagas föranleda skall vara av någon viss beaktansvärd storlek. I stället kan man säga att varje handelshinder är otillåtet, även om det i stort sett inte ger några ekonomiska skadeverkningar, och undantag härifrån endast kan motiveras med hänvisning till styrkan av skyddsintresset.

Genomgång av relevanta domar klargör även att domstolen upprätthåller regeln att nationella handelshinder inte tillåts annat än om det föreligger ett direkt hot mot hälsa eller liv ("According to the case law of the European Court of Justice, national law restricting imports to protect the living environment will not be justified under Article 30 without there being a threat to health or life. Since Article 30 EC is an exception to a fundamental provision of the Treaty, it must be interpreted narrowly." (Case 46/76 W.J.G. Bauhuis v. Netherlands State [1977] ECR 5, även Jans s. 213)

Det synes här vara av intresse att närmare undersöka relevansen av det antagna på-ståendet att risken för hälsa och för miljön är av sådan storlek att den motiverar avsteg från det allmänna förbudet mot handelshinder. Objektivitetsprincipen får anses förut-sätta att sådan riskbedömning vilar på vetenskaplig grund ("unambigous scientific proof") eller i vart fall beprövad erfarenhet. Det är alltså fråga om naturvetenskaplig bedömning jämte en därpå grundad riskanalys, vilka båda bedömningar faller utanför den frågeställning som denna promemoria avser att belysa.

Vid en rättsprövning är det i sista hand EG-domstolen som har att avgöra i vad mån det föreligger förutsättningar för tillämpning av undantagsreglerna i Artikel 30 EC eller den s.k. Cassis-doktrinen. Såväl EG som de enskilda medlemsstaterna har, som tidigare omtalats, makt att lagstifta inom området miljöskydd och hälsoskydd. Vid utövandet av sådan behörighet måste dock de enskilda medlemsstaterna beakta om EU redan har lagstiftat inom samma område eller om detta område ännu är oreglerat (icke är harmoniserat). I målet i domstolen rörande trikloretylen företräddes svenska staten av kemikalie-inspektionen och det är i detta sammanhang av stort värde att ta del av inspektionens (svenska statens) argumentation inför domstolen. Från handlingarna i målet kan följande information hämtas.

EG har inte lagstiftat angående användningen av trikloretylen. Det svenska förbudet mot yrkesmässig användning av trikloretylen skall därför, mot bakgrund av att sekundärrättsliga regler saknas, bedömas enligt EG-fördraget artiklar 30 och 36 samt den s.k. Cassis-doktrinen. EG-fördragets Artikel 100 a p. 4 förutsätter för sin tillämpning ett harmoniserat område. För avgörande om förbud mot yrkesmässig användning av trikloretylen i Sverige saknar frågan om tillämpning av nämnda artikel därför relevans.

Cassis-doktrinen har fått sitt namn efter fallet Cassis de Dijon (se ovan) och att detta avgörande är av särskild betydelse framgår av att EG-kommissionen tog det ovanliga steget att utge ett s.k. tillkännagivande (Communication from the Commission concerning the consequences of the judgement given by the Court of Justice den 20 februari 1979 i ärende 120/78) i vilken den redogjorde för domens konsekvenser. Det kan vara av värde att här särskilt peka på följande del av uttalandet vilket även kemikalieinspektionen gjorde i målet.

Det svenska förbudet att yrkesmässigt använda trikloretylen har ansetts falla under förbudsbestämmelsen i Artikel 30 (märk att den tidigare artikelnumreringen används). Kemikalieinspektionen anförde inför EG-domstolen som sin uppfattning att det svenska förbudet att yrkesmässigt använda trikloretylen likväl är förenligt med gemenskapsrätten eftersom förbudet utgör ett nödvändigt och professionellt skydd för den allmänna hälsan enligt Artikel 36 och skydd för hälsa och miljö i vidare bemärkelse enligt den s.k. Cassis-doktrinen.

Av EG-domstolens avgöranden i fallen (Eyssen (53/80 Officer van Justitie v. Koninklijke Kaasfabriek Eyssen /1981/E.C.R. 409;/1982/2 C.M.L.R.20), Heijn (Heijn (94/83)) /1984/E.C.R. 3263), Sandoz (174/82 Officieur van Justitie v. Sandoz /1983/E.C.R. 2445; /1984/ 3 C.M.L.R. 43), Mirepoix (54/85 Mirepoix /1986/ E.C.R. 1067; /1987/ 2 C.M.L.R. 44) och senare fallet Brandsma (CC-293/94 Openbaar Ministerie v. Brandsma) följer, att när ett tillsatsämne i livsmedel på goda vetenskapliga grunder kan anses vara hälsofarligt, medges medlemsstat rätt att helt förbjuda eller begränsa användningen av ämnet i fråga. En medlemsstat kan reglera användningen av tillsatsämnet, utan att komma i konflikt med Artikel 36, redan när erkända vetenskapliga undersökningar visar att risk för hälsofara föreligger. Detta gäller dock endast under förutsättning att åtgärden icke leder till godtycklig diskriminering eller dolda handelshinder.

Av fallet Eyssen framgår även att EG-domstolen tillämpar s.k. "Socio-economic facts-briefing" som innebär att de vetenskapliga rönen bildar ramen för bedömningen. Av fallen Eyssen och Sandoz framgår dessutom att EG-domstolen i allmänhet tillämpar den omtalade "försiktighetsprincipen" i fall där vetenskapliga rön i viss mån är mot-stridiga eller det inte alls klart kan fastslås att ett ämne är hälsofarligt, men att det ändock finns klara indikationer på att så är förhållandet.

Fallet Sandoz gällde frågan huruvida tillsatser av vitaminerna A och D i livsmedel kunde förbjudas av medlemsstat. Mot bakgrund av att det fanns vetenskapliga rön som indikerade att ett stort och okontrollerat intag av vitaminer på längre sikt kan vara skadligt för den mänskliga organismen, godtog EG-domstolen det nationella förbudet med stöd av Artikel 36. Fallet Sandoz är ett av flera avgöranden av EG-domstolen som utgör exempel på att vetenskapliga rön kan ge stöd för att medlemsstat äger rätt att göra diskretionära bedömningar i samband med tillämpning av undantagsreglerna i Artikel 36, i vart fall när det gäller kemiska ämnen.

I fallet Heijn godtog domstol med stöd av Artikel 36 en högsta tillåten halt av pesticidrester på äpplen. Därefter utvecklade domstolen även sin uppfattning i fallet Mirepoix. Domstolen bekräftade härigenom att vetenskapliga rön anses vara avgörande för hur omfattande ett förbud får vara. I det angivna fallet framgår vidare att det måste finnas dispensmöjligheter samt att det skall vara lätt för ekonomiska aktörer att få sin sak prövad. Enligt domstolen skall dispens lämnas när användande av ett i och för sig förbjudet ämne inte ger upphov till några hälsofaror. Av domen kan man dock knappast dra slutsatsen att det utbildats en doktrin som skulle innebära att det alltid måste finnas dispensmöjligheter. I ställer bör domstolens överväganden närmast uppfattas som att dispensmöjligheter gör det lättare att godtaga förbud eller restrik-tioner.

EG-domstolen fann i målet De Peijper (104/75 Officeur van Justitie v. De Peijper /1976/ E.C.R.613; /1976/ 2 C.M.L.R. 271) det lämpligt att framhålla att "health and the life of human rank first among the property or interests protected by Article 36 and it is for the Member States within the limits imposed by the Treaty to decide what degree of protection they intend to assure and in particular how strict the check to be carried out are to be". I doktrinen (Oliver P., Free Movements of Goods in the European Communities 2^nd Ed, London 1996) har detta uttalande av domstolen anförts som ett exempel "For instance, if a disease is liable to claim one life in the entire population of a Member State over a 20-year period, then that Member State is entitled to adopt stringent control against it – provided always that those controls are not more restrictive of trade between the Member States than is necessary to prevent anyone catching the disease".

Det ansågs att miljöskydd i vidare bemärkelse inte hörde till de hänsyn av allmänt intresse som uttryckligen angavs i den tidigare Artikel 36 och för vilka undantag kunde lämnas enligt denna bestämmelse. Men i fallet Danish Bottles fastslog domstolen uttryckligen att miljöskydd och förbättrande av arbetsmiljö är sådana betydande skyddsintressen som kan berättiga till undantag enligt den s.k. Cassis-doktrinen. Därmed anses miljöskydd numera vara ett självständigt område som i sig självt möjliggör undantag. Vidare anses det att en medlemsstats befogenhet att tillgodose miljöskydd och förbättring av arbetsmiljö är förhållandevis vidsträckt under förutsättning att den s.k. proportionalitetsprincipens krav uppfylles. Även på detta område kan medlemsstat ha rätt att göra diskretionära bedömningar vad gäller valet av skydds-nivå under förutsättning att godtycklig diskriminering eller handelsbegränsningar inte uppstår. Av fallet Wallonia (C-2/90 Commission v. Belgium /1992 I E.C.R. 4431) framgår vidare att det är domstolens fasta praxis att miljöskydd är ett regleringsintresse med hög prioritet.

I de tidigare nämnda målen aktualiserades även frågan om arbetarskydd. EG-domstolen har i fallet Kommissionen ./. Frankrike rörande träbearbetningsmaskiner (188/84 E.E.C. Commission v. France /1986/ E.C.R. 419) funnit att regleringsintresset "allmän hälsa", vilket är ett område som utgör möjlighet till undantag enligt Artikel 36 (tidigare indelning i artiklar), även anses omfatta arbetarskydd. Enligt detta avgörande om den fasta praxis som råder inom gemenskapen har medlemsstater rätt att tillgodose nationella skyddshänsyn av ovan nämnt slag under förutsättning att det krav som den s.k. proportionalitetsprincipen uppställer är uppfyllt.

I sammanhanget kan det vara av värde att även uppmärksamma att Artikel 6.2 f i direktiv 89/391/EEG rörande åtgärder för att främja förbättring av arbetstagares säkerhet och hälsa i arbetet. Häri anges som en allmän princip (substitutionsprincipen) att farliga kemikalier skall bytas ut mot mindre farliga. EG-kommissionen har även i förslag till skydd för allmänheten i det s.k. lösningsmedelsdirektivet fastslagit att ämnen eller preparat som enligt direktiv 67/548/EEG är märkta med riskfraserna R45, R46, R49, R60 och R61 så långt möjligt skall ersättas med mindre farliga substanser och preparat med minsta möjliga tidsutdräkt. Sverige och andra medlemsstater arbetar för att trikloretylen skall omklassificeras till riskfrasen R45 och Sverige anförde därför i målet att detta förhållandet var det som föranledde uppställandet av förbudet, vilket förhållande framfördes av kemikalieinspektionen för att klargöra att riskbedömning och farlighetsbedömning redan gjorts av den svenska staten.

Proportionalitetsprincipen innebär att en åtgärd inte får ha mer handelshindrande verkningar än som är nödvändigt med beaktande av den eftersträvade skyddsnivån. Så länge ett område inte är harmoniserat är det medlemsstaten själv som har att välja skyddsnivå enligt nationell rätt. Gemenskapens medlemsstater har olika traditioner vad avser t.ex. hälsoskydd och arbetarskydd. Staterna kan därför sägas ha behållit sin kompetens att lagstifta om hälsoskydd för sina invånare.

Det förhållandet att en medlemsstat har möjlighet att införa handelshindrande regler betyder inte att staterna har full frihet i detta avseende. Proportionalitetsprincipen i sig är begränsande och anses innebära att de nationella restriktionerna måste vara så lite restriktiva som möjligt och att det klarlägges att det inte föreligger möjligheter att använda andra mindre restriktiva åtgärder. Restriktioner får inte gå utöver vad som är oundgängligen nödvändigt för att uppfylla själva syftet att skydda hälsa eller miljön.

Själva proportionalitetsprincipen kan delas upp i tre delar. Nationella restriktioner anses vara proportionella när de avser att uppfylla ett befogat politiskt mål, när den restriktiva åtgärden är nödvändig för att uppnå detta mål och, slutligen, det inte föreligger någon alternativ metod som är mindre restriktiv (Krämer, Environment Protection and Article 30 of the EEC Treaty, Common Market Law Review, s. 120-121).

Proportionalitetsprincipen skall tillämpas när nationella restriktioner granskas enligt Artikel 30 och enligt "The rule of reason doctrine". Även om det förekommer en rad avgöranden med tillämpning av Artikel 28 EC är det fortfarande i flera avseenden oklart vad som avses med proportionalitetsprincipen. Detta gäller särskilt beträffande miljöregler eftersom EG-domstolen endast avgjort ett fåtal mål rörande sådana. Det anses dock att domstolen är benägen att tillämpa proportionalitetsprincipen mer restriktivt såvitt gäller "The rule of reason doctrine" än vid tillämpning av Artikel 30. Det anses även att principens tillämplighet i hög grad är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet och att en studie av proportionalitetsprincipens räckvidd därför bör ske utifrån de avgöranden som föreligger. Domstolens domskäl kan även sägas variera med hänsyn till vilket område som de nationella restriktionerna avser att reglera.

Ett annat problem avseende proportionalitetsprincipen är frågan vad som egentligen skall vara proportionellt. De argument som framfördes rörande detta återfinns i målet Danish Bottles. Kommissionerna framförde i det målet att principen innebär att själva nivån på restriktionen inte får vara alltför hög samt att andra möjliga åtgärder skulle godtagas även om dessa inte lika effektivt uppfyllde målet. Alla nationella restriktioner kan enligt kommissionen inte godtagas prima facie. Medlemsstaterna är alltid skyldiga att överväga om samma resultat kan uppnås med alternativa åtgärder. Kommissionen angav att det alltid måste finnas en punkt där restriktiva regler inte längre kan anses stå i överensstämmelse med de grundläggande målen för EU. En balans mellan miljöskyddet och kravet på fri rörlighet på varor måste uppnås. Även generaladvokaten Slyn anförde i sin argumentation i målet att det är nödvändigt att uppnå en balans mellan intresset av fri rörlighet och behovet av miljöskydd. Så ansågs vara fallet även om det betyder att en hög skyddsnivå måste sänkas. Man kan därför säga att skyddsnivån skall vara rimlig i den meningen att de motstående intressen måste balansera varandra. Märk att miljösyddsintresset står mot ett ekonomiskt intresse (frånvaron av handelshinder) och att det varken i fördraget eller i doktrinen talas om andra intressen än ekonomiska, exempelvis ett ideellt intresse inom sportens område.

Danmark har i november 2000 utfärdat en regeringskungörelse om förbud mot bl.a. försäljning av produkter som innehåller bly (Bekendtgörelse om förbud mod import og salg af produkter, der indeholder bly. Utfärdad den 13 november 2000), vilken trädde i kraft den 1 december 2000. Det är i sammanhanget av visst intresse vilka överväganden som den danska staten gjorde vid införandet av kungörelsen.

I kungörelsen finns ett generellt förbud med import och försäljning av blyhaltiga ämnen. Dock finns det i en förteckning ett förhållandevis stort antal produkter som antingen tills vidare eller till viss angiven dag fortfarande får importeras och försäljas. Kungörelsen innebär dock inte något förbud mot användning av ammunition som innehåller bly. Uttryckligt undantag göres bl.a. för ammunition med hänvisning till att hantering av sådana produkter regleras i en särskild kungörelse från den 21 januari 1994. Vid underhandskontakt med föredragande tjänsteman inom danska miljö- och energiministeriet har denne förklarat att det endast var praktiska politiska överväganden som föranledde att blyhaltig ammunition exkluderats från det generella förbudet. Enligt tjänstemannen har det inte förelegat någon vetenskaplig utredning som klargör den eventuella farlighetsgraden av hantering av sådan ammunition.

Den danska kungörelsen har på vederbörligt sätt kommunicerats med EG-kommissionen. Huruvida den danska regeringen lämnat kommissionen någon redogörelse för behovet av förbudsregeln är inte känt och kännedom om detta kan inte heller erhållas eftersom sekretess tillämpas. Det är inte heller möjligt att få kännedom om kommissionen ställt frågor till den danska regeringen eller begärt klargöranden. Såldes kan inte någon ledning erhållas av den kommunikation som kan ha ägt rum mellan kommissionen och danska regeringen.

1) Article 174 paragraph 1 reads as follows: " Community policy on the environment shall contribute to the pursuit of the following objectives: preserving and protecting the environment; protecting human health; prudent and rational utilisation of natural resources; promoting measures at international level to deal with regional or worldwide environmental problems."

2) Case 172/82 Syndicat National des Fabricants Raffineurs d’Huile de Graissage and Others v. Groupment d’Interêt Economique "Interhuiles" and Others [1983] ECR 555.

3) Case C-2/90 Commission v. Belgium [1992] ECR I-4431.

Tillbaka till infosidan.